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Wäre der Parlamentarismus für Deutschland oder Preußen richtig?

Schmollers Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft im Deutschen Reiche (1917). 41. Bd., 3. Heft. S. 1123-1130.

Das englische System parlamentarischer Regierung ist im 17. Jahrhundert durch die Mißbräuche der Stuarts, ihrer Versuche einer katholischen Restauration und die Revolutionen von 1640-50, 1660 und 1688 entstanden. Die Unfähigkeit der Stuarts als Regenten und als Nachfolger der Tudors war zu groß; sie nahmen heimlich große Pensionen vom französischen Könige, dem Erbfeinde Englands, bedrohten die ganze englische Verfassung. Die royalistische Partei und die presbyterianische Mittelpartei des Parlaments einigten sich 1688 zu ihrem Sturze. Spätere Könige versuchten wohl wieder, Ministerien aus den verschiedenen Parteien des Unterhauses zu bilden; es ging nicht. Wohl aber bildete sich die Sitte, daß die beiden Parteien in der Regierung miteinander abwechselten. Und dieses System hat sich im 18. Jahrhundert unter den hannöverschen Königen befestigt und im 19. unter der 50jährigen Regierung einer Frau, die keine eigenen politischen Ziele hatte, dauernd eingelebt. Es hat im 18. und 19. Jahrhundert England große führende Minister und Staatsmänner, zunehmende Macht und ungeheuer wachsenden Reichtum, eine Reihe wichtiger innerer Reformen gebracht. Die großen Schattenseiten, die das System bei allen Vorzügen hat, die ich im letzten Hefte meines Jahrbuches an der Hand der vortrefflichen Schrift von Tönnies über den englischen und den deutschen Staat (1917) besprach, sind im großen und ganzen in den liberalen Parteilagern der übrigen Staaten ziemlich unbekannt. Es ist daher wohl begreiflich, daß man das System auch in anderen Ländern nachzuahmen vorschlug, obwohl da, wo es am nächsten lag, in den befreiten Vereinigten Staaten, die großen Begründer der Verfassung es in weiser Absicht durch die verfassungsmäßige Stellung des Präsidenten und seiner Minister ausschlossen. In Frankreich, Spanien und Italien, in Belgien und Holland, in den selbständigen englischen Kolonien, vollends in den skandinavischen und Balkanstaaten haben die Versuche der Nachahmung nicht aufgehört, aber sie sind keineswegs durchaus geglückt; sie haben in dem Maße mehr Unheil angerichtet, als die politischen, sozialen und sonstigen Voraussetzungen des Verfassungslebens ganz andere waren und sind als in England, zumal da, wo eine Vielheit der parlamentarischen Parteien, wie auch in Deutschland, vorhanden ist.

Es erscheint daher wohl am Platze, heute, da die Hoffnung auf große Verfassungsreformen und politische Fortschritte auch in Deutschland und Österreich hochgespannt sind, da man vielfach auch auf eine solche Nachahmung rechnet, an die Voraussetzungen zu erinnern, unter denen die parlamentarische Regierung in England relativ günstig gewirkt hat.

England hatte unter den Tudors unter Einvernehmen mit dem Hause der Gemeinen eine große Zeit monarchischer Reformen erlebt; die Förderung der Selbstverwaltung, ein gewisser Schutz der unteren Klassen, siegreiche Kriege, Handelsförderung, aber zugleich Steuerbewilligung des Parlaments, dessen Kontrolle der Staatsverwaltung, Durchführung der Reformation waren die großen Ziele der Tudorzeit gewesen. Die besitzenden Klassen in Stadt und Land waren emporgekommen; sie beherrschten die Selbstverwaltung durch die unbezahlten örtlichen Ehrenämter, das Haus der Gemeinen durch die Wahlen aus denselben gesellschaftlichen Kreisen. Die zwei ausschlaggebenden Parteien Englands im 17. Jahrhundert waren die royalistische und die presbyterianische. Die erstere umfaßte den hohen ländlichen Adel und die ländliche Ritterschaft, die Gentry. Die Presbyterianer rekrutierten sich aus den höheren Klassen der Städte, hauptsächlich den Handelsherren, die im 16. und 17. Jahrhundert sehr reich geworden waren. Ein Teil von ihnen hatte die Gelegenheit benutzt, Landgüter zu kaufen, wozu die Verarmung mancher Adligen Gelegenheit bot. Die Royalisten proklamierten in erster Linie Königstreue, no resistance. Die Presbyterianer schreckten vor einem Widerstand gegen die Krone nicht zurück. Neben diesen beiden Parteien hatte die Erhebung gegen Karl I., die Revolution, die Armee Cromwells auch eine republikanische Partei geschaffen. Aber sie hat nicht dauernd sich behauptet. Sie verschwand mit dem Commonwealth Cromwells wieder. Dieser war unfähig gewesen, viel an der inneren Struktur Englands zu ändern, weil ihm in Stadt und Land die Selbstverwaltungsorgane starken aktiven und passiven Widerstand leisteten. Und die Selbstverwaltung lag in den Händen derselben Royalisten und Presbyterianer, welche das Parlament beherrschten.

Bei aller Verschiedenheit der Royalisten und Presbyterianer war doch der Grundcharakter der gesellschaftlichen Kreise beider Parteien nicht ohne Berührung und Ähnlichkeit, wie sie auch fähig waren, in den großen Schicksalswendungen der englischen Verfassungsgeschichte zusammenzuwirken und sich in ihren gemeinsamen aristokratischen Interessen zu finden. Als Jakob II. sich durch seine Politik ganz unmöglich gemacht hatte, und die Presbyterianer ihren Widerstand bis zu Absetzungstendenzen steigerten, da weigerten die Royalisten sich nicht, die Hand dazu zu bieten. In jenen Tagen entstanden, nachdem man vorher die Royalisten als Kavaliere, die Presbyterianer als Rundköpfe bezeichnet hatte, die Spitznamen Tories für die Royalisten und Whigs für die Presbyterianer, jener für die mehr ländlichen und dieser für die mehr städtischen Teile der Aristokratie. Und es setzte sich der Gebrauch fest, daß die beiden Parteien, als die natürlichen Ausdrücke der zwei gleichberechtigten Seiten des Staatslebens, miteinander in der Regierung wechselten.

Als dann Wilhelm von Oranien und nochmals Georg III. wieder Ministerien über den Parteien bilden wollten, hielten doch Tories und Whigs zusammen gegen diese Versuche. Soweit Schwierigkeiten der Regierung im 18. Jahrhundert eintraten, beschritten der whigistische Minister Walpole und viele seiner Nachfolger den Weg der Bestechung, die von 1700-1835 ein unschönes, aber ein unentbehrliches Mittel der parlamentarischen Regierung wurde. Die zweifelhaften Parlamentsmitglieder fanden beim ministeriellen Diner die nötige Zahl Goldstücke unter ihrem Couvert. Oder es kaufte die eine oder andere Partei so viel verrottete Wahlflecken, um ihre Majorität zu sichern. Keiner der zahlreichen Gesetzesentwürfe hiergegen fand je Aufnahme im Hause. Auch sonst darf man nicht übersehen, daß die Parlamentsregierung, zumal vor den Parlamentsreformen (1832, 1867, 1885), die Kehr- und Schattenseiten einer rein aristokratischen Regierung hatte: Nichtachtung der schwächeren Klassen und ihrer Interessen, Preisgabe des Bauernstandes, Latifundienbildung, Verwahrlosung des Volksunterrichts, schlechte söldnerische Kriegsverfassung, Intoleranz gegen die Dissenters, Mißhandlung von Irland und vieles andere mehr.

Das Wesentliche ist aber doch wohl: beide Parteien waren nicht sowohl politische Parteien in unserem Sinne, sondern Adelscliquen von großer innerer Ähnlichkeit; beide hatten die Wurzeln ihrer Kraft in der Teilnahme und der Beherrschung der Selbstverwaltung, in der hier geübten gleichmäßigen Anwendung der Landesgesetzgebung. Nur beruhten die Tories mehr auf dem kleinen Landadel, die Whigs auf dem Handelserwerb und dem großen städtischen Kapital, das aber immer mehr auch auf dem Lande angelegt war. Viele aristokratische Familien der Tories standen persönlich Whigsfamilien nahe; manche der Herren gingen von einer Partei zur anderen über. Unter Umständen griff ein großer Tory wie Peel zu liberalen Reformen und erzeugte so zeitweise Parteispaltungen. Auf beiden Seiten war die Aufrechterhaltung der aristokratischen Herrschaft von etwa fünfzigtausend Familien (gleich einem Zwanzigstel der englischen Familien) die Hauptsache. Auf beiden Seiten gleiche Schul- und Universitätsbildung, gleiche Gesamtauffassung des politischen Lebens, der großen Ziele der englischen Politik. Beide Parteien sahen es als selbstverständlich an, daß sie bei Übernahme der etwa 50 höchsten politischen Ämter des Staates auch die Hofämter erhielten, um den Hof in ihrem Sinne zu leiten.

Beide Parteien empfanden es, als neuerdings eine besondere irische Partei, sowie eine Arbeiterpartei sich neben ihnen im Parlament bildeten, als eine Gefahr für ihr Schaukel- und Wechselsystem. Und jetzt im Kriege hat es ja versagt; man ging zu Koalitionsversuchen über, wenn man nicht gar von einer Diktatur Lloyd Georges sprechen soll.

Das Wechselsystem der Regierung hat den Vorzug, daß die durch die parlamentarischen Premierminister gebildeten Ministerien in sich ganz homogen sind; die Besetzung der 50 parlamentarischen obersten Staatsstellen ist für die meist sehr reichen Parteimitglieder nicht ein Erwerbsziel; sie nehmen die Gehalte, um ihren Ministeraufwand zu bestreiten, aber sie kleben nicht an den Gehalten. Sie legten auch lange deshalb auf Diäten keinen Wert. Die Minister sind mit wenigen Ausnahmen keine technischen Spezialisten; wer heute Minister des Innern ist, übernimmt morgen Finanz oder Indien. Nur die auswärtigen Minister sind meist im Dienst des Auswärtigen Amtes groß geworden. Sie arbeiten nicht wie kontinentale Minister 10-16 Stunden täglich an ihrem Schreibtisch. Sie bleiben gentlemen of no occupation; für die Arbeit haben sie ihre lebenslänglichen Hilfsbeamten, die nicht mit der Partei wechseln. Die Minister und Unterstaatssekretäre müssen Leute von allgemeinem Überblick sein und Männer, die im Parlament und sonst so reden können, daß sie durch ihre Reden die englische öffentliche Meinung beherrschen. Dies Ziel erreichten sie wenigstens früher ziemlich sicher; heute freilich sagt man in England, die besten Artikel der Zeitungen und Wochenschriften besorgten mehr als die Ministerreden die Aufgabe.

Die vorstehende Schilderung des englischen Parlamentarismus ist in der Hauptsache den Schriften Gneists und den englischen Historikern entnommen, auf denen seine Bücher beruhen; die neuesten Anklagen, die sich auch in England gegen das System erhoben, sind dabei nicht berücksichtigt. So berechtigt sie sind, so wird man immer sagen können, das System als Ganzes habe England doch mehr Nutzen als Schaden gebracht. Ob es sich bei weiterer Demokratisierung erhalten ließe, wollen wir nicht erörtern. Wohl aber wollen wir betonen, was auch bei optimistischer Beurteilung des Systems als Voraussetzung seines Entstehens und seiner günstigen Wirksamkeit in England, wie in allen Sachkennerkreisen heute gilt:

1. Nur wo eine regierende Familie körperlich oder geistig degeneriert, sich politisch als ganz unfähig zeigte, konnte ein Zustand entstehen, bei welchem der Fürst bezw. der ihm folgende Präsident der Republik nur noch das Recht hat, seine Unterschrift unter die Ernennung der Minister zu setzen, die von der Majorität der Volksvertretung gewünscht werden.

2. In all den Staaten, in welchen neben und unter der fürstlichen Familie ein zahlreicher Berufsbeamten- und Offiziersstand die neue Staatsverwaltung schuf, und in welchem diese Kreise noch heute die eigentlichen Träger des Staatslebens sind, wird ein parlamentarisches Regierungssystem sich schwer durchsetzen können. Denn in einem solchen Staate ist eben das Beamtentum die herrschende Klasse, die keine aristokratische Obergruppe über sich dulden, sich von den Ministerstellen ausschließen lassen kann. Und wo ein solches Beamtentum sich nicht gebildet hat, wie in England, da erscheint seine Abwesenheit als ein solcher Mißstand, daß es fraglich erscheint, ob damit nicht das parlamentarische System zu teuer erkauft ist.

3. Hat das parlamentarische System gesiegt, führen zwei große Parteien des Parlaments abwechselnd die Regierung, so mußten diese Parteien die strengste Parteidisziplin in sich ausbilden. Nur um den Preis der strengsten Unterordnung der Mehrheit der Parteimitglieder unter wenige Führer geht die Sache. Die meisten politischen Parteien der anderen Staaten kennen diese strenge Disziplin nicht.

4. Die Ministerstellen und sonstigen höchsten Ämter des Staates können beim parlamentarischen System keine dauernden Lebensstellungen sein; sie können nur eine Nebenbeschäftigung der wechselnden Inhaber sein. Man hat daher – wohl etwas übertreibend, aber doch nicht ganz falsch – gesagt: die parlamentarische Regierung sei eine solche aus Dilettanten im Gegensatz zu den Fachministern der übrigen Staaten, die eine spezielle Fachausbildung erhalten und ihr Lebenlang in dem betreffenden Ressort gearbeitet haben.

5. Am wichtigsten aber ist zuletzt, daß alle Vorzüge des Systems sich nur einstellen können, wenn es nicht 6-10, sondern nur zwei Parteien gibt, die in Betracht kommen. Die Herausbildung von nur zwei Parteien ist aber immer schwierig, leicht nur möglich in nicht zu großen Staaten mit möglichst einheitlicher Sprache, Nationalität und Kirche. In den größeren heutigen Staaten ist meist schon durch kirchliche, sprachliche, landschaftliche, wirtschaftliche, soziale Gegensätze eine Mehrheit von Parteien, nicht bloß von 4-5, oft von 8-10 vorhanden. Da ist also ein Regierungswechsel auf dem Boden der parlamentarischen Parteien immer nur möglich durch wechselnde Parteibündnisse und Kompromisse, und solche geben keine festen Ministerien, gestatten keine sichere zielbewußte Politik für Jahre. Solchen Parteikompromissen und Kompromißministerien fehlt der innere Kitt, die feste Disziplin.

In den meisten heutigen Staaten muß ja immer wieder den Parteimitgliedern gestattet werden, in einzelnen Fragen anders zu stimmen, als die Parteimajorität beschlossen. Ein deutsches Parteiministerium müßte aus Konservativen, Freikonservativen und Nationalliberalen, eventuell auch aus dem Zentrum bestehen; oder aus Zentrum, Fortschritt und Sozialdemokraten.

Allen kontinentalen Parteien und vollends den Parteibündnissen fehlt die innere Einheitlichkeit der Tories und der Whigs und noch mehr die soziale Verwandtschaft dieser beiden Parteien unter sich selbst, die ebenfalls das System erleichtert. Die meisten Abgeordneten in allen Ländern, außer England, sind nicht Gentlemen of no occupation, sondern Leute aller Lebenslagen, Berufe und Karrieren, die sich vor ihrer parlamentarischen Tätigkeit nicht kannten; vielfach sind es Juristen, Advokaten, Journalisten, die mit ihrem Abgeordnetenberuf Karriere machen wollen; sie verlangen Diäten und haben es meist erreicht; auch erhebliche Erhöhungen derselben haben sie überwiegend neuerdings durchgesetzt, wie die französischen eine solche von 7 000 auf 15 000 Fr. jährlich.

Die französischen bewiesen die Notwendigkeit der Erhöhung schon mit dem Nachweis, daß der Abgeordnete in Paris zugleich der Kommissionär und Geschäftsbesorger für seine angesehenen Wähler sei; man stellte vor, er habe täglich in Paris einige Stunden herumzufahren, um Regenschirme, Ammen, seidene Kleider und anderes mehr für seine Wähler zu besorgen. So sind die quinzemille-Leute in Frankreich natürlich auch vielfach Personen, die sehr ungern auf ein Mandat verzichten. Das wichtigste Material für die Abgeordnetenstellen liefert der Advokatenstand in den Ländern dieser Art. Sie haben die nötige juristische Vorbildung, können und wollen reden. Aber ihre politische Weisheit ist meist ihrem Rednertalent nicht entsprechend.

Die Verteilung der Minister- und Unterstaatssekretärsitze an Kompromißparteien, die ein Ministerium bilden, ist immer sehr schwierig; die Disziplin dieser Parteien läßt stets viel zu wünschen übrig. Ewiger Ministerwechsel ist die Folge. Von einer stetigen Politik ist nicht die Rede. Kurz, bei solchen Voraussetzungen wachsen die Schwierigkeiten und Schattenseiten des parlamentarischen Regierungssystems lawinenartig. Es ist daher auch begreiflich, daß zum Beispiel in Deutschland einsichtige Abgeordnete und Parteiführer, wie Bassermann, sich gegen das System ausgesprochen haben.

In den Staaten, die wesentlich durch ihre bis auf den heutigen Tag tüchtigen Fürstenhäuser geschaffen wurden, wie Preußen und Österreich, und wo zugleich ein großer integerer Berufsbeamtenstand in der Hauptsache regiert und verwaltet, fehlen die Vorbedingungen für eine parlamentarische Regierung am meisten. Da wird dagegen die Tatsache häufig eintreten, daß tatkräftige Beamte, die das Zeug zu Ministerposten haben, in jungen Jahren auch einmal zeitweilig sich wählen lassen, schon um parlamentarische Erfahrungen zu sammeln. Von preußischen Ministern oder hohen Beamten, die ich persönlich kannte, waren Bötticher, Falck, Goßler, Achenbach, Miquel, Friedenthal, Bennigsen, Delbrück, Lentze, Loebell zeitweise Mitglieder eines Parlaments. Aber das geschah ohne jede Tendenz auf parlamentarische Regierung bezw. ohne jede Folge für eine solche. Ja, man kann sagen, im Gegensatz hierzu.

Von den Staaten, welche einer parlamentarischen Regierung am meisten nahe gekommen sind, weil die Vorbedingungen hierzu denen Englands nahe kommen, möchte ich hauptsächlich Ungarn nennen. Seine Grundaristokratie war die Voraussetzung dazu. Aber an den starken Schattenseiten, die bis zum Vorwurf der Klassenherrschaft gehen, fehlte es dafür nicht.

Belgien hatte ebenfalls den Wechsel des Zweiparteisystems; es regierte bald die ultramontan-katholische, bald die liberal-bourgeoise Partei; die Resultate waren aber nicht gerade erfreulich.

Der ewige Wechsel kurzlebiger Ministerien in Frankreich und Italien zeigt fast nur die Kehrseiten der parlamentarischen Regierung: advokatische Stellen- und Ämterjagd bei geringen gesetzgeberischen Resultaten, ja Vernachlässigung der wichtigsten Staatsaufgaben, eine unsichere, tastende Politik war die Folge.

Zum Schlusse möchte ich kurz erwähnen, daß ich einst in den siebziger Jahren mit Fürst Bismarck eine Unterredung über das Thema hatte. Er verkannte nicht die Vorteile des englischen Systems. Er lobte besonders die Einheitlichkeit der Parteiministerien, die strenge Unterordnung der Minister unter den Ministerpräsidenten, die in Preußen noch fehle. Er sagte: »Ich will lieber mit einem halbfeindlichen Staate einen schwierigen Vertrag schließen, als mit dem preußischen Kriegsminister ein Abkommen treffen.« Für Deutschland betonte er aber doch nachdrücklich, daß die Voraussetzungen einer parlamentarischen Regierung ganz fehlten: schon der reiche Adel, der dazu nötig sei, bestehe nicht in Preußen; den habe Ungarn und Österreich eigentlich mehr als wir Deutsche. Der preußische Adel sei zu arm, er sei sehr gut im Beamten- und Offiziersstand zu brauchen, aber nicht zur parlamentarischen Regierung. Dem Königtum müßte bei uns Führung und Initiative bleiben.

Es war im Jahre 1875, als er so sprach; ich glaube, er wird später eher noch ablehnender gewesen sein, obwohl er 1878, als er mit Bennigsen über den Eintritt ins Ministerium unterhandelte, eher einen Schritt in der Richtung verstärkten Parteieinflusses beabsichtigte, der ja aber nicht zustande kam.

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